Государственная гражданская служба: общая характеристика

Оглавление

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Государственная гражданская служба: общая характеристика.........7

1.1 Понятие и правовая основа государственной службы в Российской Федерации.......................................................................
.......................................7

1.2 Виды государственной службы в Российской Федерации........................14

Глава 2. Проблемы, касающиеся прохождения государственной службы....17

2.1 Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа

 к государственной службе в Российской Федерации......................................17

2.2 Совершенствование государственной службы в контексте инновационного развития........................................................................
...........30

Заключение......................................................................
.....................................36

Библиографический список..........................................................................
......39

Введение

Госyдарственная слyжба - важнейший инститyт, непосредственно связанный с процессом реализации исполнительной власти госyдарства. С целью повышения эффективности государственного управления в стране в была проведена административная реформа публичной власти. Были созданы новые система и структура органов федеральной исполнительной власти; изменилось законодательство о государственной службе; приняты положения об органах федеральной исполнительной власти.

Нормативно-правовые акты предyсмотрели модернизацию госyдарственной слyжбы в целом, так как, именно госаппарат должен быть надёжным проводником в реализации экономической политики, а это возможно только в резyльтате качественного реформирования государственной службы.

Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административные реформы, направленные на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера, тесно связаны с формированием единой и целостной государственной службы. Современная государственная  служба России находится на стадии становления, когда активно идет поиск новых подходов и идей, эффективных механизмов и технологий управленческой деятельности. Процесс модернизации государственной службы России происходит в русле общемировых тенденций развития государства и гражданского общества. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", заменивший Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", сформировал базу для реформирования системы государственной службы Российской Федерации, развития правовых основ отдельных видов государственной службы, в первую очередь гражданской. Во время действия Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" была создана первая модель государственной гражданской службы России и заложены основы развития законодательства о муниципальной службе. Именно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ впервые был установлен принцип единства государственной и муниципальной службы, а также разделение самой государственной службы на федеральную и государственную службу субъектов РФ.

Таким образом, именно Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" положил начало развитию всех компонентов государственной службы. Недостатки действующей модели государственной службы привели к необходимости их реформирования на основе укрепления режима всех видов службы.

Актуальность проблемы обосновывается тем, что показатели общественного престижа государственных служащих остаются низкими. Лишь для половины государственных служащих большое значение имеет честность, для четверых из каждых десяти опрошенных - принципиальность, для четверти опрошенных - неподкупность, и только один из каждых семи отметил необходимость уважения прав и свобод граждан.

Безусловно, формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой ключевое и первоочередное звено в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию этого института в соответствии с современными требованиями государственного управления[1].

Степень научной разработанности. Правовое регулирование отношений на государственной службе в юридической науке традиционно рассматривалось в рамках комплексного правового института, нормы которого сосредоточены в конституционном, административном, трудовом, финансовом, уголовном и др. отраслях российского права. Однако бурное развитие служебного законодательства с 90-х годов XX столетия практически подтолкнуло ученых-правоведов к признанию служебного права как подотрасли административного права России. Большой вклад в разработку такого подхода внесли Г.А. Атаманчук, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, А.Ф. Ноздрачев, Н.М. Казанцев, А.А. Гришковец и целая плеяда новых исследователей и разработчиков законодательства о государственной службе.

С начала становления в 90-х годах XX в. новой, по сравнению с партийно-государственной, модели государственной службы возобновились попытки ее теоретического обоснования, причем, как и в XIX в., определились те же два основных направления - широкое и узкое ее толкование.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, складывающиеся в рамках такого важнейшего правового института, как государственная служба.

 Предметом курсовой работы являются нормы действующего законодательства, регламентирующие основы, виды и порядок прохождения государственной службы в Российской Федерации.

  Цель работы – провести теоретико-правовой анализ системы государственной службы в Российской Федерации.

 Для достижения указанной цели в работе определены следующие задачи:

- раскрыть понятие государственной службы;

- охарактеризовать правовые основы государственной службы в Российской Федерации;

- раскрыть проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к  государственной службе в Российской Федерации;

           - охарактеризовать процесс совершенствования государственной службы в контексте инновационного развития.

Методологическую и теоретическую основу работы составляют материалистическая диалектика, теория познания и отражения, а также некоторые частные методы познания: системно-структурный, формальнологический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический, логико-юридический и другие.

 Структура курсовой работы обусловлена поставленными задачами и состоит из введения, основной части, состоящей из двух глав, заключения и библиографического списка литературы.

Глава 1. Государственная гражданская служба: общая характеристика

1.1 Понятие и правовая основа государственной службы в Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба – это профессиональная служебная деятельность российских граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных госу-дарственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государ-ственной власти и иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, феде-ральными законами для непосредственного исполнения полномочий феде-ральных государственных органов (лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, уста-навливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации[2].

Федеральной государственной службой признается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации[3].

В научной литературе авторы, опираясь на законодательное определение государственной службы, раскрывая содержание данного понятия, акцентируют внимание на различных аспектах этой службы и по-разному определяют ее сущность.

Характерным для российской правовой мысли является подход к пониманию сути государственной службы как к служению, исполнению долга перед государством. Еще в XIX в. Н. Нелидов определял государственную службу как "деятельность на пользу государства, которая отправляется лицом для достижения общественных целей по особому назначению, исходящему непосредственно или через посредство другого лица, от субъекта высшей государственной власти"[4]. Н. Нелидов подчеркивал, что "деятельность должностных лиц, посвященная государственному началу, или государственная служба, по природе своей есть не что иное, как общая обязанность, лежащая на каждом гражданине или члене государства"[5].

Сторонники данного подхода, исходя из тезиса "управленческий аппарат должен быть инструментом органов государственной власти, избранных и контролируемых народом"[6], акцентируют внимание на том, что "государственный  служащий должен служить не обществу, не гражданину, а государству в лице органов публичной власти, избранных народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах либо образованных иным способом, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации"[7].

Противоположной точки зрения придерживаются сторонники менеджерской модели государственной службы[8], для которой характерно отделение политики от обслуживания, ориентация на клиента, трактовка государственной службы как особого рода бизнеса[9].

А.В. Оболонский полагает необходимым пересмотреть "вековечную российскую традицию" доминирования государства над обществом, отказаться от понимания государственной службы как службы "государевой" и перейти к подлинно гражданской службе, при которой служащий ответственен перед оплачивающим его деятельность обществом[10].

Отсюда государственная служба определяется как "только профессиональная служебная деятельность по обеспечению полномочий иных субъектов права"[11].

Некоторые авторы относят государственную службу к политическим институтам[12]. Суть данного подхода к пониманию государственной службы заключается в том, что государственная служба рассматривается в качестве аппаратной поддержки государственной политики, как средство проведения политики.

Как видим, отмеченные выше подходы к пониманию государственной службы страдают некоторой односторонностью. Через государственную службу реализуются функции государственных органов, т.е. социально значимые направления деятельности данных органов[13] и в конечном счете функции государства. В теории государства выделяют функции[14]:

а) экономические - обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организации внешнеэкономических связей и пр.;

б) политические - обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.;

в) социальные - охрана прав и свобод всего населения или его части, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.;

г) идеологические - поддержка определенной идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.

Такой широкий спектр реализуемых посредством государственной службы функций свидетельствует о том, что ей присущи и исполнение долга, и оказание услуг гражданам, и политическая деятельность. Поэтому сущность государственной службы носит комплексный характер, связана с реализацией всех функций государства, обеспечивает функционирование и государства, и общества.

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина "государственная служба" являются, например, следующие:

- механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления;

- инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;

- публичный институт реализации государственной власти;

- единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

- система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;

- система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;

- способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;

- совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;

- публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;

- особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной[15].

Как мы видим, спектр определений термина "государственная служба" в теоретической науке очень широк.

Как отмечает ученый-правовед В.С. Нечипоренко, государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственной службы, поведение и деятельность ее кадров по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус государственных служащих[16]. С этим утверждением нельзя не согласиться, так как государственно-служебные отношения регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе федерального уровня, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На мой взгляд, наиболее взвешенную позицию в данном вопросе занимает Г.В. Атаманчук. Рассматривая государственную службу как публичный социально-правовой институт, он указывает: "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах"[17]. При этом автор подчеркивает, что "государственная служба существует не только и не столько для "обеспечения исполнения полномочий государственных органов", т.е. для подготовки решений властей предержащих, а для того, чтобы таким образом и так исполнялась компетенция государственных органов, в результате которых сполна бы осуществлялась общественная сущность государства, его предназначение обеспечивать потребности и интересы своих граждан"[18]. Государственная служба потому называется государственной, что это не только административно-бюрократический элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования[19].

Суть государственной службы Г.В. Атаманчук видит в том, что она обеспечивает связь и взаимодействие между государством и обществом: "...служба представляет собой постоянное "несение" (от слова "ноша") отношений между государством и обществом, государственным аппаратом и гражданами. Это не импульсивная, "реагирующая" деятельность по поводу той или иной ситуации, а постоянное мышление и ответственность, вызываемые необходимостью поддерживать в надлежащем состоянии взаимодействие "государственного" и "общественного"[20].

Правовая основа государственной службы установлена статьями 32 и 71 Конституции Российской Федерации, которые гласят, что государственная служба находится в ведении Российской Федерации и граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе[21].

Однако самого определения государственной службы Конституция РФ не содержит, хотя Российская Федерация осуществляет важные функции, реализация которых направлена на укрепление единства государства, защиту прав и интересов лиц, проживающих на её территории.

Закон устанавливает основные принципы построения и функционирования государственной службы – федерализм; законность; равный доступ граждан к государственной службе; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; профессионализм и компетентность государственной службы.

Госyдарственная слyжба - важнейший инститyт, непосредственно связанный с процессом реализации исполнительной власти госyдарства.

В настоящее время законодательство о госyдарственной службе достаточно обширно и разрозненно, в различных законодательных и нормативных актах отдельно регулируются вопросы организации и прохождения отдельных видов госyдарственной службы, льготы, социальное обеспечение, а также многие другие вопросы.

Государственная служба является сложным комплексным правовым институтом, занимающим особое место в фyнкционировании государства. Формирование современной высокоэффективной госyдарственной службы находится в центре внимания многих государственных органов. Совершенно очевидно, что от решения этой ключевой проблемы зависит, состоится ли экономическое и социально-культурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового госyдарства.

Таким образом, можно сделать вывод, что сущность государственной службы состоит в деятельности по обеспечению надлежащего функционирования государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии. Эта деятельность осуществляется гражданами в рамках органов государственной власти и управления.

1.2 Виды государственной службы в Российской Федерации

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» внес ряд кардинальных изменений в организацию государственной службы в Российской Федерации. Прежде всего, закон закрепил видовую классификацию государственной службы. Государственная служба делится на федеральную государственную, включающую в себя федеральную государственную гражданскую службу, военную, правоохранительную, и на государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Государственные должности существовали в рамках аппаратной деятельности и раньше, но в системе государственной службы они приобретают возможность объединяться в группы и категории, структурироваться. В системе государственной службы должности получают необходимый правовой, организационный и социальный статус, превращаясь в подсистему должностей как основу организации системы государственной службы. Система государственной службы включает три вида государственной службы[22]:

- государственную гражданскую;

- военную;

- правоохранительную.

Главное различие видов службы состоит в функциональном назначении того или иного вида, в соответствии с которым гражданин выполняет свои функциональные служебные обязанности и ему присваивается либо классный чин, либо воинское или специальное звание.

На гражданской службе основная функция - обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, т.е. функция государственного управления. К данному виду государственной службы относятся все гражданские министерства и ведомства (в основном социально- экономический блок).

Функция военной службы - обеспечение обороны и безопасности государства. К данному виду государственной службы относятся Министерство обороны, ФСБ с погранслужбой, внутренние войска МВД.

На правоохранительную службу возложена функция обеспечения общественной безопасности, законности и правопорядка в стране. К ней относятся органы МВД, Минюста, прокуратуры, таможенного и наркоконтроля и т.д.

Система государственной службы Российской Федерации подразделяется на два уровня: высший - федеральная государственная служба и нижний - государственная служба субъектов РФ.

Федеральная государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Государственная служба субъектов РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц. Замещающих государственные должности субъектов РФ. В субъектах РФ может существовать и функционировать только государственная гражданская служба. Они не могут иметь свои воинские или правоохранительные формирования.

Уровни государственной службы объединяет то, что оба они представляют собой профессиональную служебную деятельность и обеспечивают полномочия соответствующих государственных органов и должностных лиц. Но федеральная государственная служба профессионально обеспечивает деятельность центральной власти, а региональная – государственной власти своего субъекта РФ.

Государственные служащие получают денежное содержание из разных государственных бюджетов – одни из федерального бюджета, другие из регионального.

Федеральная компетенция в сфере государственной службы реализуется в форме принятия законов и актов Президента и Правительства РФ о государственной службе.

Важно то, что законодатель разграничил понятия правовое регулирование и организация государственной службы. Этим было сказано, что правовая база государственной службы в регионах не должна противоречить общероссийскому законодательству о государственной службе. А вопросы организации региональной государственной службы - ее организационной структуры, названия, штатного расписания, денежного содержания чиновников, дополнительных социальных гарантий - это прерогатива местных властей. Таким способом было упрочено единство системы государственной службы России как федеративного государства[23].

Таким образом, система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

·     государственная гражданская служба;

·     военная служба;

·     правоохранительная служба.

Глава 2. Проблемы, касающиеся прохождения государственной службы

2.1 Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин "принципы государственной службы" указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института.

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе.

Говоря о принципах государственной службы, имеются в виду требования, которые являются всеобщими и обязательными для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе, и которые охватывают все организационные, правовые и другие стороны, составляющие содержание государственной службы. Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих[24].

Значение принципов государственной службы заключается, во-первых, в том, что они должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; раскрывать общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих. Во-вторых, принципы государственной службы должны устанавливать важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т.е. отражать объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности. В-третьих, принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они должны обусловливать устанавливаемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. В-четвертых, каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

Значение принципов государственной службы определяет особые условия их реализации. В рамках данной статьи обратимся к проблемам реализации одного из основных принципов государственной службы - принципа равного доступа к государственной службе.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе[25]. Запрещена всякая дискриминация при поступлении на службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено в ч. 2 ст. 19 Конституции.

Эффективность государственной службы во многом зависит от того, насколько в законах, программах, проектах учтены интересы и мужчин и женщин, а также насколько они представлены на уровнях принятия решений.

Проблему гендерного равенства можно считать ключевой для определения степени демократизации общества. Именно гендерное равенство справедливо называют фундаментом современной демократии, главным качеством которой является участие всех граждан – как мужчин, так и женщин в определении целей и путей общественного развития.

Статистика государственной службы на начало 2015 года[26]  наглядно демонстрирует гердерную ассиметрию в системе государственной службы. В федеральных государственных органах на государственных должностях Российской Федерации и должностях федеральной гражданской службы находилось всего 605858 человек из них мужчин 173494, женщин 432364 человек, что в процентном соотношении составило 28,6 % и 71,4 % соответственно. Как видно, что основное большинство должностей гоударственной гражданской службы занимают женщины. В то же время, несмотря на существующее равенство в правах и на тот факт, что женщины представляют собой более двух третьих количественного состава государственной службы РФ, они продолжают быть недостаточно представленными в процессе принятия решений в области политики и общественной жизни.

Созданию подготовленного к управлению в новых условиях состава государственных служащих, способных профессионально и эффективно реализовать задачи и функции органов государственной власти должен способствовать кадровый резерв государственной службы, способствующий привлечению талантливых, прогрессивно мыслящих и целеустремленных людей к работе в приоритетных проектах государственного сектора Российской Федерации, но и здесь налицо гендерные проблемы.

Немаловажны в управлении гендерным паритетом в условиях государственной службы и исторически сложившиеся стереотипы в российском обществе, когда основное место женщины на службе определено на базе типично женских и типично мужских качеств[27].

Очевидно, что нужны четко разработанные критерии эффективности гендерной политики государственной службы по созданию равных возможностей для самореализации мужчин и женщин на государственной  службе, которыми могут стать: 1) степень выравнивания статусных позиций; 2) регулярные статистические исследования гендерного состояния государственной службы, а так же учебных заведений, готовящих государственных и муниципальных служащих; 3) наличие законодательно-правовой базы в области гендерного равенства в условиях государственной службы.

Исходя из сказанного: 1) необходима активная позиция государства в вопросах повышения гендерного образования в России; 2) необходимо изменение оценки эффективности работы государственных служащих основе их профессионального вклада в порученное дело; 3) необходимо привлечь СМИ к пропаганде гендерного равенства в России в целом и в системе государственной службы в частности.

В противном случае, недооценка гендерной составляющей будет негативно сказываться на институте государственной службы, подрывать авторитет демократической системы ценностей. Реализация гендерной политики в системе государственной службы может стать важным ресурсом для укрепления российской системы государственной службы.

В соответствии с этими конституционными положениями и установлениями Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"[28] закрепляется необходимость равного доступа граждан к государственной службе. Вместе с тем этот принцип в Законе о гражданской службе получил свое дальнейшее правовое развитие. Содержание принципа базируется уже на двух понятиях - "равный доступ граждан к гражданской службе" и "равные условия ее прохождения".

Нельзя не согласиться с мнением о том, что конституция призвана закладывать фундамент и правовой системы, и государственного механизма, и гражданского общества, а вместе с этим выбор принципов, наиболее адекватно соответствующих объективным и субъективным условиям и потребностям данного общества на данном этапе его развития, наиболее полное и глубокое их воплощение в жизнь являются самыми важными задачами и авторов самой конституции, и законодателей, и правоприменителей[29].

Однако высокая степень обобщенности конституционных принципов делает весьма проблематичным создание юридического механизма, способного гарантировать их практическое применение.

Это в полной мере относится и к реализации принципа равного доступа к государственной службе.

Формирование качественно новой, демократической системы государственной службы в Российской Федерации не может обойтись без учета мирового опыта в этой сфере. Включение в Конституцию РФ положения, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), позволяет отнести к источникам института государственной службы различные международно-правовые акты и договоры в сфере государственной службы. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) в ст. 25 говорит о праве каждого гражданина без всякой дискриминации и необоснованных ограничений "допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе". Конвенция о политических правах женщин (1952 г.) фиксирует, что женщинам принадлежит право на равных с мужчинами условиях занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом.

Основополагающие принципы государственной службы, установленные Конституцией РФ, конкретизированы и развиты в статье 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"[30]. В соответствии с ней одним из принципов является принцип "равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего". Таким образом, ничем не ограниченный в Конституции принцип равного доступа к государственной службе в Законе уже обставляется условием: человек должен владеть государственным языком Российской Федерации. Но это далеко не единственное условие поступления на государственную службу.

Формально каждый гражданин имеет равные возможности поступления на государственную службу при наличии вакансий и при обладании определенными профессиональными навыками без какой-либо дискриминации по признаку расы, пола, национальности, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии. Однако в законодательстве имеются определенные ограничения для лиц, поступающих на публичную службу. Исходя из анализа положений Федерального закона о государственной гражданской службе, кандидат на государственную должность должен отвечать ряду требований:

- иметь российское гражданство;

- владеть государственным языком;

- быть в возрасте не моложе 18 лет;

- иметь соответствующее образование (в зависимости от категории и группы должности);

- отвечать другим законным требованиям.

При рассмотрении вышеперечисленных условий поступления на государственную службу, с точки зрения их соответствия принципу равенства, обращает на себя внимание то, что не все они оправданы необходимостью доверять управление государственными делами лицам, имеющим профессиональную и фактическую пригодность к этому.

Принадлежность к российскому гражданству кандидата на должность государственного служащего не создает никаких неоправданных ограничений для иностранцев и лиц без гражданства, поскольку государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций[31].

Возрастной критерий проистекает из смысла ст. 32 и 60 Конституции РФ, где говорится, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, а такое право может осуществляться в полном объеме с 18 лет.

В данном контексте это будет означать возможность любого гражданина, достигшего совершеннолетия, претендовать на государственную должность. Исходя из равенства возможностей, данный возрастной ценз нельзя рассматривать как дискриминационный, тем более что он присутствует и для избирателей как субъектов управления государством.

Требования к кандидату на государственную должность включают и образовательный ценз. Те, кто претендует на высшие и главные должности, должны иметь высшее профессиональное образование по профилю должности. Особенностью государственной службы данных лиц является необходимость выполнения нескольких социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив государственных служащих.

Именно поэтому ему необходимы знания в сфере управления, экономики, права, то есть он должен иметь высшее профессиональное образование по специальности[32].

Таким образом, условия реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, закрепленные в законодательстве о государственной службе, в некоторых случаях являются оправданными и закономерными, тогда как другие носят явно дискриминационный характер.

В научной среде высказывается мнение о том, что конституционные принципы можно подразделить на принципы - конкретные предписания и принципы - общие установки[33].

Думается, что принцип равного доступа к государственной службе можно отнести к такого рода конституционным принципам. В силу чего требуется тщательная проработка в законодательстве механизма реализации этого принципа с целью недопущения дискриминации граждан, имеющих по Конституции равное право на доступ к государственной службе.

В 2009 году утверждена программа реформирования госслуюбы – «Реформирование и развитие системы государственной служдбы Российской Федерации (2009-2013 гг.)[34].

В ней заявляется, что успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое  применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должнв быть открытой, конкурентноспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтатми гражданского общества.

Цель прогрмаммы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирвоания ее видов и создания системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава госудасртвенной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

- совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

- создание системы управления государственной службой;

- разработка антикоррупционных механизмов;

- формирвоание системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности государственных служащих;

- внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компеентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

- совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

- внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

В условиях действия Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 г.[35] выстраивание новых служебных правоотношений происходит параллельно с разграничением компетенции служб и служащих по типам финансируемых инновационных проектов и отраслевой технологической приоритезации в механизме совершенствования служебной деятельности. Сформированы принципы трансфера технологии и управленческих компетенций различных видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной. Для создания механизма, обеспечивающего постоянные взаимосвязи этих видов службы при сопровождении и реализации инновационных проектов, необходимы административно-правовые ресурсы, объединяющие возможности институтов развития статуса служащих всех заинтересованных органов исполнительной власти.

Поэтому целесообразно иметь единый информационный портал в сети Интернет о деятельности институтов развития государственной службы, ее служащих и поддерживаемых ими инновационных проектов. Необходимы также инновационные программы органов исполнительной власти по обеспечению доступа всех заинтересованных лиц к полной и актуальной информации о существующей системе государственной поддержки инновационной деятельности служащих.

В этом направлении, исходя из Стратегии инновационного развития, осуществляются регулярная разработка и реализация программ развития конкуренции субъектов Российской Федерации в области правового обеспечения деятельности государственных и муниципальных служащих.

Совершенствование рассматриваемого механизма идет в процессе введения специальных мер, обеспечивающих стабильность и преемственность службы. Затем наметился карьерный рост служащих в зависимости от успехов в службе, личных качеств, уровня профессионализма и компетентности. Сюда, в механизм, входят также: особый правовой статус правоохранительной, военной службы и требования к профессиональной подготовке их служащих, обусловленные необходимостью осуществления, наряду с убеждением, государственного принуждения, особенно в борьбе с коррупцией; современные системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров гражданской службы; специальный порядок назначения на должности в правоохранительных органах.

Наряду с тем в процессе действия механизма допускаются специальные дисциплинарные требования, введение в институт службы присяги и иных регуляторов, способствующих четкому исполнению служебного долга, исключению недостойного поведения сотрудников, подрывающих авторитет государства или конкретной структуры управления.

При этом устанавливаются возрастные и иные ограничения, включая состояние здоровья, судимость, родственные связи и другие ограничения на занятие тех или иных должностей, особый порядок назначения сотрудников на руководящие должности.

Необходимо обратить внимание также и на то, что в обновляемой деятельности государственной службы появилась возможность совмещения в рамках одного органа различных видов государственной службы. Это означает, что должности правоохранительной службы могут учреждаться в государственных органах, которые действуют на началах гражданской государственной службы. В этом случае ряд гражданских должностных лиц наделяются полномочиями правоохранительной деятельности.

Данное положение касается и других органов. Например, должности судебных приставов в Вооруженных Силах могли бы быть трансформированы в правоохранительные и замещаться представителями правоохранительной службы, что способствовало бы усилению независимости лиц, наделенных правоохранительными функциями и полномочиями от органов военного управления[36].

Совмещение различных видов государственной службы в рамках одного министерства происходит в процессе модернизации исполнительной власти. Так, в одном из центральных правоохранительных органов - Министерстве юстиции Российской Федерации - теперь имеются правоохранительные должности различных видов, а в Госнаркоконтроле и Федеральной таможенной службе России должности правоохранительной службы уже сегодня дополнены должностями службы гражданской. Совмещение различных видов государственной службы применительно к специфике отдельных должностей государственных органов может стать повсеместным.

В этой ситуации различные виды государственной службы приобретут вневедомственный характер, что изменит саму систему государственного управления. Властные воздействия будут развиваться не только по иерархии государственных структур, но и по иерархии государственной службы и ее видов, которая будет иметь собственную систему управления.

Федеральное законодательство определяет, что на федеральном уровне создается система управления государственной службой. Цель этой системы состоит в координации деятельности государственных органов при решении практических вопросов механизма совершенствования деятельности служащего. В частности, поступление на государственную службу; формирование кадрового резерва; прохождение и прекращение государственной службы; ведение Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации; использование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы[37]. Сюда входит подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих; осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Вместе с тем отсутствие этой официальной структуры управления государственной службы сегодня, может быть, и оправданно. Этот факт лучше всего использовать для эффективной модернизации государственной службы. Дело в том, что первоначально этот орган может быть создан в виде матричной структуры - органа управления модернизацией. По мере реализации ее мероприятий он станет постепенно трансформироваться в особую государственную структуру. Но для этого необходимо издать соответствующий нормативный правовой акт.

По нашему мнению, в этом же направлении должна осуществляться модернизация правоохранительной службы, т.е. в виде рамочного закона о системе правоохранительной службы в Российской Федерации.

2.2 Совершенствование государственной службы в контексте инновационного развития

Модернизация на основе инноватизации охватывает деятельность всех государственных структур России вплоть до Администрации Президента Российской Федерации. И какие бы короткие сроки ни ставились руководством страны для ее осуществления, полагаться на то, что после этой своего рода хирургической операции новый аппарат сразу же приобретет абсолютно инновационную работоспособность, вряд ли имеет смысл. Это в принципе невозможно, о чем свидетельствуют проблемы адаптации механизма совершенствования деятельности служащих в новых условиях.

Учитывая интересы этого механизма, важно сначала принять все законы, в том числе предусмотренные Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации". Иначе получается так, что государственные служащие в новых структурах, не успев стабилизировать ситуацию после административной реформы и войти в нормальный правовой режим, будут подвергнуты новому серьезному испытанию в виде наращивания нормативных актов о модернизации, обновлении, инноватизации служебной деятельности.

Разумеется, в системе государственного и муниципального управления продолжается и будет продолжаться внедрение инновационных технологий, в том числе в рамках создания электронного правительства и концепции открытого правительства. С помощью современных технологий управления предполагается пересмотр способов и инструментов предоставления служащими государственных услуг и исполнения соответствующих функций.

Конечно, повышение качества предоставления государственных услуг станет возможным при условии широкого осуществления принципа "одного окна", в соответствии с которым у граждан появится возможность получения полного комплекса услуг в одном месте. В субъектах Российской Федерации принято за основу создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг, что обеспечит также создание и эффективное функционирование порталов государственных услуг и совершение юридически значимых действий в электронной форме с использованием универсальной электронной карты. Разветвленную региональную сеть многофункциональных центров необходимо формировать не только на уровне региона, но и отдельно взятого муниципалитета.

Суть вопроса состоит в том, что интересы механизма совершенствования непрерывно развиваются и целенаправленно формируются сообществом служащих в соответствии с расширяющимися условиями модернизации и новой средой жизнедеятельности людей. Ведь уровень социального прогресса определяется в значительной мере состоянием развития жизненно важных интересов не только общества, но и личности служащего в масштабе государства, а также состоянием культуры в его работе. Отсюда решающими условиями действия механизма применения инноваций в профессиональной служебной деятельности с участием граждан является инновационное государство с его обновленным аппаратом законодательной, исполнительной и судебной власти.

Сила и эффективность государства, в контексте создания и внедрения системы административно-правовых инноваций в профессиональную служебную деятельность, заключается главным образом в авторитете государства и служащих его компетентных органов, их опоре на широкие социальные слои.

 Эта сила проявляется в торжестве закона и равенстве всех перед законом и судом, вовлечении наиболее талантливых, компетентных и высоконравственных специалистов в процесс упорядочения служебных отношений по решению задач модернизации[38].

В результате будет достигнут качественно новый уровень открытости для гражданского общества информации о совершенствовании механизма деятельности служащих органов государственного управления и местного самоуправления. Ведь уже сегодня кадровый состав этих органов укрепляется за счет постоянного обмена с частным сектором и сектором некоммерческих организаций квалифицированными специалистами, способными эффективно использовать в управлении новые технологические и управленческие решения. Кроме того, успешно осуществляются задачи модернизации системы переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Этому в немалой степени способствует создание системы стимулирования сотрудников органов государственного управления к прохождению переподготовки и повышению квалификации, а также возможности для получения служащими длительных (до 2 лет) отпусков с сохранением содержания и должности для прохождения обучения в магистратуре, в том числе за рубежом.

Все более реальными становятся: обеспечение освоения современных информационных и управленческих технологий, в том числе технологий электронного документооборота, управления знаниями, а также осуществление механизмов государственной поддержки инноваций и закупок инновационной продукции; система оценки квалификации государственных служащих, сотрудников государственных учреждений по результатам и в части выработки соответствующих навыков модернизации.

Наряду с тем предполагается создание эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую политику модернизации на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.

Это направление в основном реализуется в рамках проводимых мероприятий по административной реформе и совершенствованию механизма деятельности служащих в процессе модернизации[39].

Инноватизация рассматриваемого механизма представляется комплексной системой и охватывает направления правотворческой деятельности органов управления по совершенствованию системы служебной деятельности. А именно: определение стратегических целей, ориентированных на эффективный результат; внедрение программно-целевого метода, обеспечивающего взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной кадровой политики; введение системы унифицированных показателей эффективности деятельности служащих исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по достижению стратегических целей на основе увязки показателей эффективности с показателями качества предоставления государственных услуг. В целом речь идет об усилении ответственности исполнительных органов государственной власти за достижение поставленных перед служащими целей; о введении нового порядка стимулирования и оплаты труда государственных служащих на основе комплексной оценки выполнения Стратегии инновационного развития.

Применение механизма, ориентированного на достижение служащими высоких показателей в труде, как требует Стратегия инновационного развития России, означает перенесение внимания с процедурных вопросов на результаты работы. Иначе говоря, на замену "ручного" административного командования системой публичного контроля стимулирования и заинтересованности в эффективной служебной деятельности работников органов управления.

Сегодня все шире входят в управленческую практику ежегодные публичные отчеты исполнительных органов, их руководителей о результатах деятельности, не исключая служащих, и разрабатываются рекомендации по составлению таких стимулирующих отчетов. Эти отчеты отвечают на жизненно важные вопросы: соответствуют ли затраченные средства на содержание управленческого аппарата качеству предоставленных населению услуг; как совершенствуется механизм правового стимулирования государственной службы; какие антикоррупционные средства используются в механизме развития служебной деятельности? Среди показателей ее эффективности наиболее характерными являются: формирование высокопрофессионального кадрового состава, предупреждение коррупционных проявлений на государственной службе; создание действенных механизмов совершенствования работы с кадровым резервом; внедрение современных кадровых технологий, в том числе по обеспечению необходимых условий для профессионального развития государственных и муниципальных служащих; повышение доверия к служащим со стороны населения[40].

Для этого необходимы своевременные разработки и утверждение оптимального механизма совершенствования деятельности служащих, включая программы, планы, стратегии формирования инновационного стиля их работы; подготовка и издание правовых актов для решения вопросов внедрения инноваций, определение органа, ответственного за управление государственной службой. Настоящий механизм невозможен без правового обеспечения ведения базы данных о первоочередном использовании тех инноваций, которые ориентированы не только на модернизацию. Необходимо определение учреждений, на базе которых может осуществляться отбор инноваций и обеспечение участия граждан, общественных организаций в контроле не только за формированием инноваций, но и за состоянием соответствующих финансовых расходов.

Разработка и внедрение механизма применения административно-правовых инноваций связаны с проведением организационно-правового анализа процесса (процедуры) профессиональной служебной деятельности, начиная с отбора кадров для замещения должностей и заканчивая изданием акта государственного органа о назначении лица на должность.

Заключение

Начало XXI в. охарактеризовалось поиском системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Спустя десятилетие после принятия Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля.

Этот процесс становления институтов государственной власти Российской Федерации должен был сопровождаться институционализацией и законодательным закреплением правовых статусов и организационных форм с непременным наполнением их содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.

С закреплением в новейшем законодательстве концепции государственной службы как профессиональной деятельности граждан и должностных лиц и определением государственной службы Российской Федерации как системы в организационном и функциональном измерении определилась новая задача - вычленить в самостоятельное правовое регулирование всю массу служебных отношений, связанных с построением, функционированием, управлением и финансово-экономическим обеспечением всех видов и уровней государственной службы Российской Федерации. Аналогичная задача возникла и в правовом обеспечении гражданской службы.

Эти новые практические потребности фактически ускорили процесс окончательного становления служебного права как новой отрасли российской системы права и определили его самостоятельный предмет правового регулирования - служебно-правовые отношения.

Сущность государственной службы как правового института предполагает решение следующих трех важных задач, касающихся страны в целом, государственной службы в отдельности и государственного служащего как личности:

1) на уровне государства и общества основной задачей государственной службы является реализация Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, укрепление национальной безопасности с учетом интересов регионов, государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности. Такие функции может эффективно выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в экономическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов;

2) на уровне самой государственной службы речь идет о разработке и реализации специального законодательства об этой службе как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены особые процедуры замещения государственных должностей, специфический порядок и технологии прохождения службы, система управления ею и др. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;

3) на индивидуальном уровне становление и развитие правового института государственной службы проявляется в определении соответствующего правового статуса государственного служащего, т.е. юридической формы его социального положения как работника, находящегося на службе государству.

Требования к государственной службе как государственно-правовому институту находят отражение в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы, формах и методах ее осуществления.

В процессе становления института государственной гражданской службы первостепенное значение приобретает ее формирование как правового института. Многие современные исследователи полагают, что государственную службу необходимо рассматривать как правовой институт, включающий совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий.

Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы тесно связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах[41].

Библиографический список

 Нормативно-правовые акты

1.                Конституция Российской Федерации : [принята всенар. Голосованием 12 дек. 1993 г. : с учетом поправок, внес. Законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г. №6-ФКЗ, 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ] // Рос. газ. – 2009. – 21 янв.

2.                О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. № 22 ст. 2063.

3.                О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г. № 418-ФЗ ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3215.

4.                Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. // Российская газета. 2012. 16 февраля.

Учебная, научная литература

5.                B Формирование кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации (административно-правовые проблемы). Н. Новгород, 2011.  – 234 с.

6.                 Масленникова Е.В. , Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2012.  – 278 с.

7.                Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2015. – 480 с.

8.                Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 2009. – 309 с.

9.                Дегтярев А.А. Основы политической теории. М., 2013. – 490 с. .

10.           Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2014.  – 321 с.

11.           Канапьянова P.M. Женщина на государственной службе.  М., Изд. РАГС, 2014. –344 с.

12.           Комахин Б.Н. Административно-правовые основы развития служебной деятельности в контексте политики модернизации. М., 2013. – 349 с.

13.           Курбанов Р.Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. ... д.ю.н. М., 2010. – 376 с.

14.           Миронов А.Н. Административное право: учебник. – М.: ИД «Форум», 2015.  – 289 с.

15.           Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.  – 231 с.

16.           Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы: Курс лекций. М.: Изд-во "РАГС", 2011.  – 340 с.

17.           Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2016.  – 543 с.

18.           Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009. – 236 с.

19.           Швец И.Ю., Швец Ю.Ю. Государственная служба в РФ:  учебное пособие / Симферополь, 2013. – 337 с.

Интернет-источники

20.           Статистический бюллетень «Состав кадров государственной гражданской и муниципальной службы по состоянию на 1 января 2015 года» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/ rosstatsite.